隐私本身就具有鲜明的公共属性与公共价值，确定隐私边界的过程就发生于社会领域，只有在群体关系中，才能确定隐私的真实含义。

根据不同地区、不同层级政府法治要求，设置各有侧重、各有特色的考核指标，把法治政府建设与有质量、有效益、可持续的经济和社会、文化、生态文明及党的建设等内容结合起来，对经济发达地区强化约束性指标，对经济落后地区强化服务、保障性政府职能的运行考核。法治政府建设的理念通过指标体系转换为特定类型的具体行动。

但本文对相关文件的梳理却重在发现各阶段的特殊性。重庆市区县（自治县）人民政府法治政府建设考核内容评分标准中增加了行政管理方式转变的维度。设计专家明确指出并没有在国际范围内被广泛接受的法治概念。只有充分理解了前两个阶段建设的概念和观念才能更好把握当前法治政府建设的理念。2016年发布的《国务院关于宣布失效一批国务院文件的决定》宣布《法治政府意见》失效。

《实施纲要》颁布之后亟需法治政府建设评估来判断法治政府是否建成。而关于这一阶段法治政府建设的评估问题存在着过于形式主义，而无法囊括多元目标的不足。不过，此问题的答案并不在根本上影响本小节的结论。

在决策分工上，国企党委（党组）决策权针对决策事项的政治方面，经济效益方面则由管理层决策。对此，由于《党组条例》没有作出直接规定或者准用性规定，为了确保在执规过程中与国法保持一致，需提出具体操作规范予以填补。[38]本文认为，经过体系解释，可澄清二者存在冲突的认识。[58]中组部负责人指出：国有企业党委（党组）前置研究讨论不能代替其他公司治理主体决策，进入董事会的党组织领导班子成员必须落实党组织决定。

其第18条规定：坚持集体讨论决定。在某些具体领域，国家权力教义学应细致处理党规与国法的统筹协调问题，本文涉及的行政机关内部领导体制就是一个例子。

从时代发展来讲，18—19世纪立法国家背景下的行政权主要是执行国家的一般意志，行政效率价值十分凸显。[32]这与按党章规定实行重大问题集体领导制度的党中央和地方党委的会议新闻报道用语一样。[10]官方解读专门指出：实践中，党组书记一般是由本单位领导班子主要负责人担任，这就容易将党组决策方式混同于行政决策方式，忽视集体领导原则，甚至出现一人说了算的问题。[18]皮纯协等主编：《简明政治学辞典》，河南人民出版社1986年版，第282页。

（一）本单位的重大问题的范围 《中国共产党章程》（以下简称党章）48条将讨论和决定本单位的重大问题列为党组的主要任务之一。[6]而秦前红、竺乾威则认为，行政首长负责制与党组集体领导制是存在冲突的。[52]程干远：试论新宪法的政府首长负责制，《法学》1983年第8期，第5-6页。党组推动型决策的重要特点是主动提出决策动议，以充分发挥引领和保落实的作用。

[48]林尚立从政治学角度进一步阐释其道理：党的领导不完全是权力直接作用领导对象的过程，而是领导制度与相关制度联通互动的过程。[36]许崇德，见前注[14]，第2560页。

王邦佐等编：《政治学辞典》，上海辞书出版社2009年版，第556页。[27]2001年《昆明市人民政府会议制度实施细则》第一（一）3项、第一（二）3项。

而全国国有企业党的建设工作会议召开要到一年后的2016年10月。根据官方解读，党总揽全局，在领域上是指党的领导是全方位的，在内容上是指无论哪个层次的党组织都要集中精力抓好带有根本性、全局性、关键性的重大问题，在方式上是指党必须依法执政，党组织不直接行使各国家机关的职权。主要负责人实行党政分设的，按相关规定执行。但本文可能提供的学术增量在于细密的规范阐释论证，从而展示了若要达致党的领导与依法治国这两项重大价值的有机统一，党组决策制度就应具备什么样的规范内涵。[3]笔者于2020年10月13日通过中国知网检索，主题同时含有首长负责制和党组的学术论文仅9篇，其中，专门研究二者关系的仅3篇：刘扫尘：坚持党组集体领导与行政首长负责制的辩证统一，《湖湘论坛》1997年第6期，第7-8页。会议讨论通过了我市关于加快矿山转型升级、深入推进人民防空改革发展、促进慈善事业健康发展的实施意见以及关于加快引进优质医疗机构的意见。

同时，由行政首长根据讨论情况作出决断，以免因非原则性争议导致久拖不决。可见，对行政机关而言，本单位的重大问题是指除了本行政机关党建重大事项之外，将产生内部的和外部的行政法律关系的行政管理重大事项，以及将产生民事法律关系的重大工作（主要是大额资金使用、大额资产处置）。

二、体系解释：党组领导下的首长负责制无制度依据 经前文分析，党组决策范围包括行政首长职权范围。其三，至于其他单位党组对业务工作的领导不等于取代本单位领导机关法定职权这一点，已蕴含于党组条例总则规定的坚持正确领导方式原则。

[66]这种情况下，党组制与首长制如何统一，还需研究。这也是党内法规保障国家法律的一个具体体现。

蒋清华，法学博士，中南大学法学院副教授。[37]施新州从应然角度认为：党组的重大事项决策功能，是指党组作为决策主体对所在国家机关重大事项作出最后决定的权力和职责，目的是保障党中央路线方针政策的贯彻落实和所在国家机关具体功能的实现。20世纪以来，进入行政国家时代，行政权大大扩张，承担大量立法性职能，人民要求行政高效率的同时还期待行政高质量。以及对已作出的决策在执行过程中出现的重大问题进行研究，提出重要的解决措施。

[49]国家机关党组是党执政的重要组织形式，若党组制度取消所在单位的领导机关，党组的性质就发生本质改变，党组发挥领导作用的初衷也就丧失了。所以，党组决策重大业务工作的制度在具体实施中应包括党组会议前置、研究讨论重点不同于领导班子会议等操作规范要求。

例如《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出：把党总揽全局、协调各方同人大、政府、政协、审判机关、检察机关依法依章程履行职能、开展工作统一起来, 善于使党的主张通过法定程序成为国家意志, 善于通过国家政权机关实施党对国家和社会的领导。[44]恩吉施，见前注[39]，第92页。

在此背景下，本文认为，党组集体领导制度恰恰是给行政首长再加上一把权力制约之锁。所以，《法治政府纲要》第18条还不算是对行政首长负责制的完全解释。

[44]梁慧星指出，要用目的解释来检查、确定通过体系解释等方法得出的结论。[16]我国法学界和政治学界的通说认为1982年宪法确立的行政首长负责制尽管富有中国特色，但在个人最终决定权这一首长负责制的本质特征上并无不同。重大决策事项包括教育法律法规起草，全国教育规划、规模、结构、布局、标准、改革方面的重要事项，招生考试、学籍管理、学历管理等方面重要政策制度的立改废等。[58]习近平：《论坚持党对一切工作的领导》，中央文献出版社2019年版，第151页。

所有的政策决策都必须是寡头制的。田桥阐述了党组的权责定位机制、议事决策机制、政治功能等问题，未涉及行政首长（参见田桥：中国共产党党组制度的沿革、结构与功能，《社会主义研究》2019年第6期，第85-93页）。

[43]（德）卡尔?拉伦茨：《法学方法论》，陈爱娥译，商务印书馆2003年版，第207页。贾圣真提出国务院常务会议更契合总理负责制，故实践中逐步取代全体会议成为议事决策的核心，全文没提到国务院党组会议（参见贾圣真：国务院会议制度变迁的组织法透视，《法治现代化研究》2020年第1期，第79-92页）。

对于意见分歧较大，难以决定的问题，一般应暂缓决定，待进一步研究协调后，重新提请市政府常务会议研究决定。这是中央层面规范性文件首次对宪法、组织法所规定的行政首长负责制内涵作出规范阐释。